政协晋城市委员会

推进农林文旅康产业融合发展是省政府下达我市的试点任务，是乡村振兴的重要抓手，是促进农民就业增收的重要载体，是市委七届四次全会暨经济工作会议确立的一项重要工作，为此，市政协把推进我市农林文旅康产业融合发展作为2018年重点协商课题之一。2018年11月，市政协农村委根据常委会工作安排，由武四海副主席带队，组织部分政协常委、委员，深入6县（市、区）和企业，召开有关单位参加的座谈会，听取农林文旅康产业融合发展情况和意见建议，对我市农林文旅康产业融合发展情况进行了认真调研，现将有关情况报告如下：

一、我市农林文旅康产业融合发展的基本情况

2017年12月，山西省人民政府办公厅下发《关于开展农林文旅康产业融合发展试点的通知》（晋政办发〔2017〕179号），将我市确定为农林文旅康产业融合发展整市推进唯一试点市。市委、市政府高度重视，将此项工作列入省定五项目标责任考核改革任务清单之一，列入我市2018年度重大改革及先行先试项目清单，市委办公厅、市政府办公厅出台了《关于推进农林文旅康产业融合发展试点的实施意见（试行）》（晋市办发〔2018〕26号，以下简称（意见）），为全市试点工作顺利开展把脉论调，开具良方。市直有关单位和各县（市、区）认真贯彻落实省、市有关融合发展精神，积极开展试点工作，明确工作思路，科学制定规划，因地制宜推进，形成了各级书记亲自抓，有关部门合力抓、试点乡镇重点抓的良好氛围。目前，城区西上庄办事处、泽州县川底乡、高平市野川镇、阳城县蟒河镇、陵川县附城镇、沁水县土沃乡6个试点乡镇及18个试点村认真落实融合政策，积极探索融合路径，着力培育融合动能，推动工作健康发展，融合工作呈现整体推进有序，千帆竞发之势。

（一）加强组织领导，形成推进合力

一是领导高度重视。2018年是我市实施乡村振兴战略的起步之年，也是我市融合发展试点工作的开局之年。市委书记张志川对此项工作非常重视，多次作出重要指示，要求充分发挥基层创新力，学懂、用好融合发展试点政策，大胆先行先试求突破，以产业振兴带动乡村振兴。市长刘锋强调融合发展试点工作的极其重要性，亲自安排部署，推动工作开展。市委副书记李根田多次深入试点乡镇进行调研督查，提出指导性意见。市政府副市长冯志亮多次听取试点工作推进情况汇报，对试点工作给予充分关注和支持。二是部门支持配合。市农林文旅康产业融合发展试点工作领导小组成立后，市农委作为牵头单位，抽调人员加强和充实试点工作队伍力量。市委改革办、市发改委、市民政局、市财政局、市国土局、市水务局、市农委、市林业局、市文化局、市卫计委、市旅发委、市金融办等单位，立即投入到试点工作之中，摸清相关底数，组织学习考察，制定工作方案，明确工作职责，同时加强与各县（市、区）的沟通交流，抓好6个乡镇的试点工作，促进工作顺利开展。三是工作推进迅速。各县（市、区）加强组织领导，完善工作机制，按照上级精神，因地制宜制定了推进农林文旅康产业融合发展试点实施方案，确定了试点乡镇和典型示范村，广泛宣传动员，扎扎实实开展各项工作。

（二）立足规划先行，绘好发展蓝图

一是立足优势进行规划。各县（市、区）充分利用我市产业基础、生态资源、特色文化等优势，坚持规划引领，聘请国家、省、市专业规划团队对试点乡镇进行了总体规划，充分体现了融合发展方略和目标。二是打造品牌彰显特色。城区西上庄办事处以“开放西上庄，幸福在驿站”为统领，着力打造城郊生态旅游观光带、产业融合示范区。泽州县川底乡挖掘二十里铺驿站文化，打造万亩连翘主题公园。高平市野川镇依托圪台山生态优势和山下优美梨园风光，着力打造特色“乡土田园——自行车运动小镇”。阳城县蟒河镇突出“康养胜地”主题，力争将蟒河镇建成“南太行休闲度假目的地、中原最前沿的旅居后花园”。陵川县附城镇提出“三晋古镇、文化之乡”和“慢养胜地，金翠丈河”口号，全力打造中国慢生活休闲体验区。沁水县土沃乡依托太行洪谷国家森林公园打生态牌，以南阳村抗大为轴心打红色旅游牌，并全力建设如画沁水之百里画廊。三是聚焦产业明确目标。规划设计过程中，各县（市、区）聚焦产业，以农业产业、文旅休闲、民宿接待、康养服务、基建项目等为载体，推进项目建设，努力实现产业更旺、农村更美、农民更富，为融合发展的出发点和落脚点打下坚实基础。

（三）注重机制创新，激发工作活力

一是《意见》释放最大红利。《意见》是指导全市推进农林文旅康产业融合发展试点工作的纲领性文件，提出了“凡全国已经有地方实施的政策，都可在试点内试行，不需报批和报告。凡法律没有禁止的，都允许先行先试”，在产业、用地、融资、税费、基础设施、农村改革、人才队伍、组织建设等方面，作出了一系列含金量很高的政策安排，释放了最大红利，充分体现了市委、市政府领导的改革决心和魄力。二是探索用好用活政策。城区作为省级农村（社区）集体产权制度改革试点区，率先在全市完成全面开展集体资产清产核资任务，为融合发展打下良好基础。泽州县作为全省农村土地制度改革试点县，积极探索农村集体经营性建设用地入市经验，试点入市面积位居全国前列。阳城县成立了全省首家农宅专业合作社和全省首家创汇土地专业合作社，通过这些新型合作主体探索实施“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革工作，确保集体资产保值增值、农民资产保值增收。陵川县出台农产品价格指数保险政策，重点对黄芩、党参、茴子白等实行补贴，确保农民收入保底，产业做大做强。沁水县以人才振兴为切入点，为全县41个乡村振兴示范村每村选聘1名大学生，力求解决农村干部队伍年龄偏大、素质不高等问题。三是创新工作推动机制。通过建立督查汇报、联席会议、召开现场推进会等工作机制，加强信息沟通，总结试点经验，及时解决问题，加快工作进度。

（四）夯实农村基础，打牢融合根基

一是抓好“三基建设”，凝聚干群力量。积极发挥基层党组织政治功能，发挥党员先锋模范作用，通过发放宣传册，张贴标语、悬挂横幅，大力宣传融合发展的政策法规和重大意义，宣传发动群众，投身伟大实践，共谋融合发展。二是整治农村环境，改善乡村容貌。各县（市、区）全面开展环境卫生整治，清理乱堆乱放，清除垃圾死角，拆除废弃畜圈，修缮残垣断壁，美化乡村容貌，提升了乡村环境质量。三是加强设施建设，加快提档升级。各县（市、区）集中开展乡村道路、供水供气、用电取暖、污水管网、卫生厕所等基础设施建设。高平市投资4亿元，实施人居环境三年攻坚行动，力争利用三年时间，实现清洁取暖、集中供气、安全供水、垃圾治理、厕所改造、污水收集处理全覆盖。

（五）试点有序推进，取得阶段成果

一是加大资金投入，产生撬动效应。今年省市县三级财政拿出5400万元用于支持试点乡镇，目前资金已全部到位，各县（市、区）积极争取其他资金，对投资的撬动效应已经逐步显现，目前已完成投资8.5亿元。二是依托产业优势，铺开项目建设。在试点项目中，全市新增流转土地3万余亩，铺开各类型项目200余个，城区的康馨苑康养城、牛山翰林学府，泽州县的二十里铺连翘主题公园、绿成林果农业园，高平市的沟北村梦幻儿童乐园、野川镇自行车赛道建设，阳城县的蟒河景区整体提升工程、山茱萸康养园，陵川县的附城民族特色商贸步行一条街、丈河国际度假村，沁水县的下沃泉田园综合体旅游区、抗大纪念馆改造提升等项目已初见成效。三是突出龙头带动，实现多方共赢。坚持政府引导、农民参与、市场化运作，在试点过程中，各县（市、区）积极采取措施，千方百计吸引有经济实力、有带动能力的我市及其他省市的10多家知名企业来投资兴业，一些合作项目正在洽谈之中。

二、农林文旅康产业融合发展工作中存在的困难和问题

（一）思想认识尚有偏差，统筹推动氛围不浓

一是思想认识尚待提高。农林文旅康产业融合发展是我市在“三农”工作实践上的大胆创新,没有系统的理论指导，缺乏现成的、成熟的模式可供借鉴。一些干部群众对融合发展的前景充满了期待，但对融合发展的内涵、本质和运行机制等问题认识还不够清晰。认为融合发展就是农业产业化的简单升级，就是把农林文旅康放在一个平台上同步发展，就是“新瓶装旧酒”，换了个说法而已。对如何培育融合主体、如何搭建融合平台、如何系牢融合纽带、如何使农民受益等核心问题，还没有形成广泛的共识。二是宣传引导需要加强。有的试点工作处于“藏在深闺人未知”的不温不火状态，政策宣传力度小，融合发展的主题目标不够响亮，对现有试点示范项目的先进经验和典型案例总结不够及时，在正确营造舆论氛围，纠正工作偏差，有效提高试点效能等方面尚有大量工作要做。三是协同推进合力不足。农林文旅康分属不同的管理部门，各个部门的目标任务、工作重心、考核指标各有侧重，相关部门参与融合发展的主动性还不强，尚未建立完善的联动合作机制，推进融合发展的合力还不足。

（二）规划定位不够精准，试点培植优势不足

一是规划设计不够充分。对全市一盘棋的产业融合发展总体规划谋篇布局不足，在引导产业定位和项目布局方面有的尚未进行充分的专家咨询和调研论证，有的试点乡村的产业融合发展规划缺乏与市县相关产业规划之间的有效衔接。二是试点培植优势不足。近年来，我市各地在美丽乡村建设、生态休闲农业和农旅融合等方面进行了有益探索，已经形成了一批相对成熟的样本，培育了一批知名村镇和特色园区。但有的地方在试点乡村的选择上撇开了一些基础好的老典型，似乎刻意另辟蹊径打造新面孔，客观上增加了试点工作的难度。三是产业融合程度较低。有的试点乡镇存在“农林文旅康”各种元素面面俱到、胡子眉毛一把抓的现象，在主导产业选择和新业态培育上特色不够鲜明。试点项目区新型经营主体发展不够迅速，特别是既有产业优势、又有经济实力、更有带动能力的龙头企业不多。受行政区划影响，试点乡镇各自为营，试点项目星星点点，也在一定程度上影响了融合发展，难以形成高标准大融合发展格局。

（三）改革意识有待增强，创新融合机制不活

一是农村集体产权制度改革进展不平衡。在推进农村集体产权制度改革方面，6个县(市、区)进展不平衡，除城区作为全省试点已完成产权制度改革外，其他县市还需要继续推进。据统计，截止11月底，全市应开展清产核资的村2199个，已开展清产核资的村2150个，完成清产核资的村1824个，占应开展村数82.9%。已开展成员身份确认的村2177个，完成成员身份确认的村1906个，占应开展村数86.7%。二是改革举措破题落地的为数不多。虽然《意见》提出了允许先行先试的诸多利好政策，最大限度为基层放权，但在落实层面，真正敢于尝试、勇于创新、善于突破的不多，有的处于等待观望状态，在创新金融服务、盘活土地资源、引进能人贤才等方面尚未创造出更多鲜活的经验。三是利益联结不够紧密。新型经营主体与农民群众之间的利益联结仍以订单农业为主，没有真正形成利益共享、风险共担的利益共同体，广大农户在规模经营和产业链延伸中没有得到应有的收益，影响了农民群众参与产业融合发展的积极性。

（四）要素瓶颈尚未突破，各方保障合力不强

一是土地资源制约。融合发展必然要涉及到调整优化村庄布局、新增建设用地指标等相关事宜，但土地规划手续办理难成为推进产业融合发展面临的主要瓶颈，农业新业态项目的投资者信心不足。二是项目融资困难。2018年，财政支持每个试点乡镇产业融合发展的专项资金仅有900万元，主要用于规划编制、配套完善基础设施等。相关部门专项资金规模有限，向试点乡镇倾斜统筹整合使用的力度还不大。金融服务创新不够，参与融合发展的新型经营主体融资渠道狭窄，贷款难、抵押难、担保难问题比较突出。三是乡村人才匮缺。乡村人才严重缺乏是融合发展的薄弱环节，是短板中的短板。留守在农村的多是老弱妇孺，思想观念陈旧，文化素质和技能水平偏低，从事农业生产靠的是经验、拼的是体力，缺乏既懂技术、又懂市场，既能经营、又善管理的新型职业农民。

（五）基础设施建设滞后，支撑融合基础不牢

一是历史欠账较多。农村道路、环境卫生、垃圾处理、污水管网、厕所改造等基础设施建设滞后，试点乡村与产业融合发展相关的供水、供电、供气条件差，道路、网络通讯不发达，与城镇基础设施互联互通衔接性不强。二是融合成本较大。新型经营主体在用水、用电、用地等方面享受不到更多的优惠政策，延缓了新业态的发展，加大了特色资源开发利用难度。个别试点乡村反映农村电网改造滞后、电压不稳定、电费价格偏高，也在一定程度上增加了产业融合发展的成本和风险。

三、推进我市农林文旅康产业融合发展的对策建议

（一）提高政治站位，加强联动推进融合发展

一是提高思想认识。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻中共十九大精神和习近平总书记视察山西重要讲话精神，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，深刻领会省、市关于农林文旅康产业融合发展的精神实质，切实增强做好试点工作的紧迫感、责任感和使命感，抢抓机遇，乘势而上，将农林文旅康产业有机整合、一体推进，带动更多资源要素进入农业农村，促进农村一、二、三产业“三产融合”，生产、生活、生态“三生同步”，全力争创全省农林文旅康产业融合示范区，努力为培育乡村振兴新动能提供晋城经验。二是加大宣传力度。要充分利用我市的气候、区位、历史、文化以及政策优势，充分挖掘太行山水、沁河古堡、绿色生态、红色文化、农耕文明等各种元素，充分聚焦“在沁河古堡里读史、在太行奇山上纵情，在特色文化里聚魂、在大美田园间养心”主题，做好宣传发动，在推进农林文旅康产业融合发展中讲好“晋城故事”，扩大试点工作影响力和知名度，吸引更多群众由旁观者、局外人变为参与者、建设者。三是强化部门协作。要把农林文旅康产业融合发展作为重要战略任务，加强组织领导，落实主体责任，完善联动机制，强化服务意识。要认真研究，详细制定时间表，任务图，挂图作战，强化协作，统筹推动试点工作。

（二）坚持科学规划，善抓试点推进融合发展

一是突出规划引领。市县两级层面特别是县级层面要抓好一体设计，把融合发展理念贯穿到城乡建设、土地利用、生态保护等规划中，统筹谋划融合发展的大框架大步骤，科学编制农林文旅康产业融合发展总体规划，并与乡村振兴、产业发展、农村人居环境整治等规划相衔接，实现“多规合一”。叫响叫亮“太行明珠、古韵晋城、康养胜地”品牌，坚持一张蓝图干到底，走契合并凸显晋城特点的融合发展之路。试点乡村按照因地制宜、适度超前、综合配套、集约利用的原则，差异化编制产业融合发展规划，形成各具特色的产业发展格局。规划编制上要积极践行统筹协调、绿色发展、文旅结合理念，注重在空间布局上“留白”、生态环境上“留绿”、特色保护上“留旧”、文化传承上“留魂”。二是倾心打造试点。我市开展农林文旅康产业融合发展试点示范，很大程度上是“摸着石头过河”，虽然也从外地学习到一些比较新鲜的做法，但不能完全照搬照套，更多的是要结合实际主动探索。要以更宽视野，在更高层面、更广阔空间谋篇布局，弄清切入点、抓住关键点、找准突破点，努力做到“三个结合”，即：新试点与老典型相结合一同推进。既要注重新试点乡村的规划建设，又要注重老典型、老景区的品质提升和牵引作用，有效提升试点工作质量和水平。整体品牌打造与项目分步实施相结合一同推进。既要持续聚焦区域品牌的打造，又要以各个子项目的精心设计和市场卖点来激活整体品牌效应，确保融合项目善做善成。抢占产业高地与构建旅居平台相结合一同推进。既要注重主导龙头产业规模做大做强，又要注重夯实旅游基础设施，在一些相对成熟的项目区同步支持发展“民宿”，并把民宿接待能力作为“太行明珠、古韵晋城、康养胜地”的重要指标来认真考量，努力让游客有住头、有看头、有玩头、有拿头，让群众有干头、有甜头、有奔头、有劲头。三是坚守底线思维。在试点过程中，要坚守底线思维，坚持“最小的人为干预，最大的原乡体验”，尽可能保留村庄原有肌理，严防过度商业开发、盲目大拆大建，走向单纯旅游开发和变相房地产开发，确保试点方向不跑偏。

（三）突出改革创新，激发活力推进融合发展

一是狠抓相关政策落地。《意见》既是落实试点的方案，也是指导产业发展的遵循，含金量很高。要进一步夯实政策落实的责任，讲究政策执行的方式，强化政策实施的担当，在狠抓政策落地上聚焦聚神聚力，把农林文旅康产业融合发展各项政策落实落细落深。二是加快产权制度改革。要紧抓农村产权制度改革“牛鼻子”，明确时间表和任务图，扎实做好确权颁证工作，在承包地、宅基地“三权分置”、耕地占补平衡上深度破题。要抓好产权交易市场建设，构建市县乡三级统一的农村产权交易平台体系。靠改革激活要素，唤醒沉睡的土地、闲置的农房、躺在账册上的经营性资产，为产业融合发展注入活力。三是完善利益联结机制。要抓好以股份制和股份合作制为主要形式的合作组织创新,把农村集体产权制度改革的成果运用到农林文旅康项目中,支持通过土地流转、托管、入股等多种形式适度规模经营,推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，激发产业融合发展内生动力,带动农民持续增收致富。

（四）强化要素保障，突破瓶颈推进融合发展

一是保障建设用地。土地是农林文旅康产业融合发展的核心资源，用活土地政策、保证土地供应至关重要。要积极推广泽州县土地改革经验，探索将试点乡村产权清晰的集体建设用地直接入市交易。在符合土地利用总体规划的前提下，推动落实农村闲置宅基地整理、工矿废弃地复垦、土地整治等新增耕地和建设用地优先用于农林文旅康产业融合发展，积极探索土地弹性出让模式，以有效化解用地紧张局面。二是强化人才支撑。要把加强人才培养培训、优化人才成长环境放在突出位置，重视加强新型农业经营主体、新型农业服务主体带头人和新型职业农民的培训，着力培养一批懂农业、爱农业的“永久性”的乡土人才。加大支持力度，引导各类科技人员、大中专毕业生等到农村创业。完善知识产权入股、参与分红等激励机制，鼓励科研人员到农业企业兼职任职。三是加强资金支持。农村人居环境改善、美丽乡村建设、乡村文化旅游、林地建设、康养项目等各类资金都要向农村产业融合发展试点乡村倾斜。要通过 PPP模式、设立基金、贷款贴息等多种方式吸引社会资本参与,带动社会资本投向农村产业融合领域。也可通过设立农业产业融合风险补偿基金等方式，鼓励金融机构探索支持融合产业发展的新路径和新模式，为融合发展贡献新动能。

（五）加强基础治理，创优环境推进融合发展

一是打牢基层党建基础。要把党旗扛在试点工作前面，充分发挥党支部的战斗堡垒作用，发挥党员的先锋模范作用，抓好农村基层党组织建设。积极推广“村村联建”“村企联建”等农村基层党组织运行模式，试点乡村的基层干部要当好融合发展的组织者、参与者、引领者，为推进产业融合发展凝聚强大的内生动力。二是改善农村人居环境。要打好改善农村人居环境硬仗，狠抓清脏、治乱、增绿，重点做好农村垃圾、污水治理和卫生厕所改造，坚决打赢土壤安全保障持久战，着力解决土壤污染影响农产品质量安全问题，不断提升农村环境魅力，为产业融合发展营造良好生态环境。三是补齐基础设施短板。要加快农村“四好公路”、水网改造、煤改气煤改电等基础设施建设，重点抓好“太行一号”旅游环线通道建设，全面建成“快旅慢游深体验”旅游公路。支持农村电网改造升级，提高农村电力保障能力。要提高农村信息化装备水平，增强网络覆盖面和稳定性，推进电子商务进农村，实现从“地上”到“线上”，为推进农林文旅康产业融合发展提供有力的基础支撑，为全面拓展新时代美丽晋城高质量转型发展作出积极贡献。